Antonio Navarro Wolff: los logros del excomandante del M-19 que pasó de la guerrilla a hacer leyes y a gobernar bien

Antonio Navarro Wolff, uno de los antiguos comandantes de la guerrilla del M-19, construyó una trayectoria política y administrativa que incluye su participación en la desmovilización de esa organización, la presidencia de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, el Ministerio de Salud, la Alcaldía de Pasto, la Gobernación de Nariño y el Congreso de la República.

Entre los resultados documentados de su actividad pública figuran su contribución a la transformación del M-19 en un movimiento político legal, la participación en la elaboración de la Constitución de 1991, la implementación de presupuestos participativos y el reconocimiento recibido por su administración municipal.

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Nacido en Pasto el 9 de julio de 1948, Navarro se graduó como ingeniero sanitario de la Universidad del Valle en 1972 y realizó estudios de especialización en ingeniería ambiental en Inglaterra. Antes de consolidar su carrera política ejerció la docencia universitaria y trabajó en proyectos relacionados con salud pública, desarrollo rural y saneamiento ambiental. Su formación técnica precedió a una trayectoria que lo llevaría a desempeñar responsabilidades en los poderes Ejecutivo y Legislativo.

Su participación en el M-19 comenzó en 1974. Durante los años siguientes ascendió en la estructura de la organización y se convirtió en uno de sus principales dirigentes. Junto con Carlos Pizarro Leongómez intervino en las negociaciones adelantadas durante el gobierno de Belisario Betancur, aunque esos primeros intentos de alcanzar un acuerdo definitivo no prosperaron.

En mayo de 1985 sobrevivió a un atentado con una granada en Cali que le produjo lesiones permanentes y la pérdida de parte de una pierna.

Posteriormente permaneció fuera del país mientras recibía atención médica. Durante ese periodo ocurrió la toma del Palacio de Justicia, ejecutada por el M-19 el 6 y 7 de noviembre de 1985, uno de los episodios más graves de la historia del conflicto armado colombiano.

La participación de Navarro en esa organización forma parte de una trayectoria que no puede examinarse únicamente a partir de sus posteriores responsabilidades institucionales.

El M-19 protagonizó secuestros, acciones armadas y la toma del Palacio de Justicia, acontecimientos que dejaron víctimas y profundas consecuencias políticas y judiciales.

Su posterior incorporación a la democracia representativa se produjo después de una etapa de confrontación armada que continúa siendo objeto de investigación histórica y judicial.

Uno de los principales resultados políticos de Navarro fue su participación en las negociaciones que permitieron la desmovilización del M-19. Junto con Carlos Pizarro intervino en el proceso adelantado con el gobierno de Virgilio Barco, que culminó con la firma del acuerdo de paz del 9 de marzo de 1990.

El acuerdo permitió que los integrantes de la organización abandonaran las armas y participaran en la política legal mediante la Alianza Democrática M-19. Navarro tuvo un papel en esa transición y posteriormente asumió la conducción política del movimiento tras el asesinato de Carlos Pizarro, ocurrido el 26 de abril de 1990.

La decisión de continuar el proceso político sin retornar a las armas después del asesinato de Pizarro fue uno de los momentos determinantes de esa transición.

Navarro asumió la candidatura presidencial y obtuvo aproximadamente el 12,7 % de los votos en las elecciones de 1990, en las que resultó elegido César Gaviria.

Aunque no ganó la Presidencia, la votación obtenida por la antigua organización guerrillera mostró su capacidad para competir electoralmente después de la desmovilización.

La experiencia del M-19 se convirtió en uno de los antecedentes de la incorporación de organizaciones insurgentes a la vida política institucional colombiana.

El siguiente capítulo de su carrera fue su participación en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, considerada una de las principales transformaciones institucionales de Colombia durante el siglo XX.

Navarro fue elegido constituyente por la Alianza Democrática M-19 y compartió la presidencia de la Asamblea con Horacio Serpa Uribe, representante del liberalismo, y Álvaro Gómez Hurtado, dirigente del Movimiento de Salvación Nacional.

La presidencia tripartita representó un mecanismo de dirección compartida entre sectores políticos de diferentes procedencias. Navarro llegó a esa responsabilidad apenas un año después de la desmovilización del movimiento guerrillero al que había pertenecido.

La Asamblea promulgó la Constitución Política el 4 de julio de 1991. El nuevo texto estableció a Colombia como un Estado social de derecho, amplió los mecanismos de participación ciudadana, reconoció derechos fundamentales y creó instituciones y procedimientos para su protección.

Entre las transformaciones introducidas por la Constitución estuvieron la acción de tutela, la Corte Constitucional, el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural, el fortalecimiento de la descentralización territorial y nuevos mecanismos de participación democrática.

Estas reformas fueron resultado del trabajo colectivo de la Asamblea, por lo que no pueden atribuirse exclusivamente a Navarro. Sin embargo, su participación en la dirección de las deliberaciones y en la negociación de acuerdos lo vinculó directamente con la construcción del nuevo orden constitucional.

Uno de los mecanismos que defendió fue la segunda vuelta presidencial, incorporada en el artículo 190 de la Constitución. La disposición estableció que, cuando ningún candidato obtuviera la mayoría absoluta en la primera votación, se realizaría una segunda elección entre los dos aspirantes con mayor respaldo electoral.

Navarro también participó en discusiones sobre la elección popular de gobernadores, la reorganización del Congreso, la creación de la Corte Constitucional y la apertura del sistema político a nuevas fuerzas.

No todas sus propuestas fueron aprobadas. Entre las iniciativas que defendió se encontraba la transformación del Congreso en un organismo unicameral, fórmula que no prosperó.

También promovió modificaciones a las reglas de representación política y a los mecanismos de control democrático.

La Constitución de 1991 fue, por tanto, un resultado institucional compartido en el que Navarro tuvo responsabilidades de dirección y negociación, aunque sus propuestas individuales tuvieron distintos desenlaces.

Antes de la promulgación de la nueva Carta Política, Navarro había sido nombrado ministro de Salud durante el gobierno de César Gaviria, en 1990. Su llegada al gabinete representó la incorporación de un antiguo comandante guerrillero al Ejecutivo nacional.

El nombramiento tuvo un significado político dentro del proceso de reintegración del M-19. También le permitió ejercer responsabilidades administrativas relacionadas con un sector en el que contaba con formación profesional.

No obstante, su permanencia en el Ministerio fue breve. Por esa razón, resulta necesario diferenciar su participación en el gabinete de las grandes reformas posteriores del sistema de salud colombiano.

En particular, la Ley 100 de 1993, que transformó el sistema de seguridad social en salud, fue aprobada después de su paso por el Ministerio y no puede presentarse como un logro directo de su gestión.

La siguiente etapa de Navarro estuvo concentrada en su ciudad natal. Tras una nueva candidatura presidencial en 1994, fue elegido alcalde de Pasto para el periodo 1995-1997.

Su administración municipal se convirtió en una de las experiencias más documentadas de su carrera como gobernante.

Durante ese periodo impulsó mecanismos de participación ciudadana en la definición de prioridades de inversión pública, particularmente en las zonas rurales.

Una de las iniciativas fue la aplicación de presupuestos participativos mediante espacios comunitarios en los que los habitantes podían intervenir en la discusión y priorización de proyectos financiados con recursos municipales.

El mecanismo buscaba que las comunidades participaran en decisiones tradicionalmente concentradas en la administración local.

Las reuniones permitían identificar necesidades de infraestructura y servicios, discutir prioridades y vincular a organizaciones comunitarias con la gestión pública.

Una investigación académica de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Flacso, documentó que la experiencia de presupuestos participativos en Pasto comenzó durante la administración de Navarro, entre 1995 y 1997.

El estudio también estableció que el proceso atravesó distintas etapas después de su salida. Durante la administración siguiente se presentó un estancamiento y posteriormente otros gobiernos municipales retomaron y ampliaron el mecanismo, primero hacia las zonas urbanas y después mediante una estructura administrativa más estable.

Este antecedente permite identificar un resultado concreto de su gobierno: la introducción de una práctica de participación presupuestal que fue retomada y desarrollada durante administraciones posteriores.

La gestión de Navarro en Pasto también recibió un reconocimiento nacional. En 1998 fue distinguido como mejor alcalde del país por su desempeño durante 1997, en una evaluación promovida por entidades privadas y medios de comunicación.

El reconocimiento tuvo en cuenta aspectos como la participación comunitaria, la capacidad administrativa, la ejecución de proyectos y el manejo financiero de la Alcaldía.

De acuerdo con la información publicada en ese momento, el jurado destacó la integridad de su gestión y su capacidad para involucrar a la población en las decisiones municipales.

Este premio constituye uno de los reconocimientos verificables de su trayectoria administrativa, aunque no equivale a una auditoría integral de todos los resultados económicos y sociales de su gobierno.

Después de concluir su periodo como alcalde, Navarro regresó a la política nacional. En 1998 fue elegido representante a la Cámara por Bogotá con el movimiento Vía Alterna.

En 2002 llegó al Senado de la República, donde continuó su actividad legislativa y participó en la reorganización de sectores políticos de izquierda y centroizquierda.

Durante esos años intervino en la construcción de nuevas organizaciones partidistas, entre ellas el Polo Democrático Independiente, constituido en 2003, y posteriormente participó en los procesos políticos que dieron origen al Polo Democrático Alternativo.

Su actividad contribuyó a la articulación de sectores políticos que buscaban competir electoralmente por fuera de los partidos Liberal y Conservador.

En ese periodo también mantuvo una relación política con Gustavo Petro, antiguo integrante del M-19, quien fue su fórmula a la Cámara de Representantes en las elecciones de 2002.

Ambos compartieron espacios partidistas y legislativos, aunque posteriormente desarrollaron trayectorias diferentes y tuvieron desacuerdos sobre decisiones políticas y administrativas.

La actividad legislativa de Navarro se extendió durante varios periodos. Fue representante a la Cámara entre 1998 y 2002, senador entre 2002 y 2006 y regresó al Senado para el periodo 2014-2018.

En esta última legislatura, el seguimiento de la Universidad del Rosario registró diez proyectos de ley presentados y un indicador de propuestas exitosas del 60 %, de acuerdo con la metodología utilizada por ese centro académico.

El mismo seguimiento reportó una coincidencia del 88,9 % con las votaciones de su bancada. Estas cifras permiten examinar su actividad parlamentaria, aunque no significan que todos los proyectos presentados se hubieran convertido en leyes ni permiten medir por sí solas el impacto de su trabajo legislativo.

Entre sus responsabilidades administrativas también estuvo la Gobernación de Nariño, cargo que ejerció entre 2008 y 2011.

Durante ese periodo retomó mecanismos de participación ciudadana y promovió una administración que combinaba programas sociales, proyectos productivos y cooperación con sectores privados.

Uno de los componentes de su gobierno fue la utilización de presupuestos participativos para involucrar a las comunidades en la definición de inversiones departamentales.

La estrategia buscaba incorporar a municipios y organizaciones sociales en la identificación de prioridades de desarrollo, especialmente en territorios rurales con dificultades de infraestructura y acceso a servicios.

Su administración también abordó uno de los problemas estructurales del departamento: la presencia de cultivos ilícitos y las dificultades económicas de las comunidades campesinas.

Navarro respaldó medidas de erradicación de cultivos de uso ilícito, pero defendió su combinación con programas productivos que ofrecieran alternativas económicas a los agricultores.

La propuesta consistía en complementar las acciones de control territorial con oportunidades de producción legal, comercialización y generación de ingresos.

Esta orientación no significó que el problema del narcotráfico hubiera sido resuelto durante su administración. Nariño continuó enfrentando dificultades relacionadas con los cultivos ilícitos, la presencia de organizaciones armadas y la limitada capacidad económica de numerosos municipios.

Sin embargo, la combinación de estrategias de seguridad, desarrollo productivo y participación comunitaria fue una característica identificable de su gestión departamental.

Su administración también estableció alianzas con el sector privado para promover actividades económicas y ampliar las oportunidades productivas de la población.

Estas decisiones mostraron una línea de gobierno que no se limitó a la ejecución de programas sociales, sino que incorporó instrumentos de cooperación económica y mecanismos de gestión territorial.

Después de finalizar su periodo como gobernador, Navarro fue nombrado secretario de Gobierno de Bogotá durante la administración de Gustavo Petro, iniciada en enero de 2012.

Su vinculación respondió a la intención de incorporar experiencia administrativa y conocimientos sobre participación ciudadana a la nueva administración distrital.

No obstante, su permanencia fue corta. Renunció en marzo de ese mismo año, en medio de diferencias que evidenciaron las dificultades de articulación política dentro del gobierno distrital.

El paso de Navarro por esa Secretaría no produjo una gestión prolongada que permita atribuirle transformaciones estructurales de la ciudad.

Posteriormente participó en los acercamientos entre Progresistas y sectores del Partido Verde, procesos que contribuyeron a la reorganización de fuerzas políticas que confluyeron en la Alianza Verde.

En 2014 regresó al Senado por esa colectividad y continuó vinculado a debates sobre institucionalidad, participación ciudadana, reformas políticas y funcionamiento del Estado.

Su trayectoria partidista muestra otro componente de su actividad pública: la participación en procesos de organización de movimientos políticos surgidos por fuera de las estructuras tradicionales.

La Alianza Democrática M-19, Vía Alterna, el Polo Democrático Independiente, el Polo Democrático Alternativo y la Alianza Verde formaron parte de las distintas etapas de su actividad política.

Sin embargo, la creación y consolidación de estas organizaciones fue resultado de procesos colectivos en los que participaron numerosos dirigentes, por lo que tampoco pueden considerarse realizaciones individuales de Navarro.

A lo largo de su carrera, Navarro también participó en varias contiendas presidenciales sin alcanzar la jefatura del Estado.

Fue candidato en 1990, después del asesinato de Carlos Pizarro, y nuevamente en 1994. En años posteriores participó en procesos internos de selección de candidaturas, tanto en sectores de izquierda como en la Alianza Verde.

Aunque no llegó a la Presidencia, ocupó cargos de elección popular en los niveles municipal, departamental y nacional, además de integrar el gabinete presidencial y dirigir uno de los procesos constituyentes más importantes del país.
Su trayectoria permite identificar resultados en diferentes ámbitos.

En el proceso de paz, intervino en la negociación que permitió la desmovilización del M-19 y su incorporación a la competencia electoral. En el campo institucional, compartió la presidencia de la Asamblea que elaboró la Constitución de 1991.

En la administración municipal, introdujo mecanismos de presupuestos participativos y recibió un reconocimiento nacional por su gestión en Pasto.

Como gobernador de Nariño, impulsó estrategias de participación comunitaria, cooperación económica y alternativas productivas para territorios afectados por los cultivos ilícitos.

En el Congreso, participó en debates legislativos y en la construcción de organizaciones políticas.

Los resultados de estas experiencias tuvieron alcances diferentes. La Constitución de 1991 continúa siendo el marco jurídico del Estado colombiano, mientras que los mecanismos participativos aplicados en Pasto y Nariño estuvieron sujetos a modificaciones, interrupciones y desarrollos posteriores.

A más de tres décadas de la desmovilización del M-19, la trayectoria de Antonio Navarro Wolff reúne dos etapas de la historia colombiana: su participación en una organización insurgente involucrada en graves hechos de violencia y su posterior ejercicio de responsabilidades dentro del sistema democrático.

El tránsito entre ambas etapas quedó reflejado en su participación en la Constitución de 1991, en los gobiernos territoriales que encabezó y en su actividad parlamentaria.

Su carrera constituye, además, uno de los casos documentados de incorporación de antiguos integrantes de organizaciones guerrilleras a las instituciones del Estado mediante acuerdos de paz y procesos electorales.

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