Consejo de Estado redefine la seguridad en el fútbol: Policía no puede ser reemplazada por privados

La creciente conflictividad asociada a los partidos del fútbol profesional en Colombia, que entre 2004 y 2018 dejó al menos 154 muertes vinculadas a hechos de violencia, motivó al Gobierno nacional a solicitar un pronunciamiento del Consejo de Estado sobre la distribución de responsabilidades en materia de seguridad en eventos con aglomeraciones masivas.

Los hechos que dieron origen a la consulta reflejan un escenario de incertidumbre institucional. De un lado, la normativa del Código Nacional de Policía y Convivencia —en particular los artículos 52 y 62 de la Ley 1801 de 2016— regulaba la intervención de la Policía Nacional y asignaba a los organizadores la responsabilidad de contratar servicios de vigilancia privada y logística.

De otro lado, decisiones de la Corte Constitucional generaron tensiones interpretativas. La Sentencia C-223 de 2017 declaró la inexequibilidad de dichas disposiciones por vulnerar la reserva de ley estatutaria, aunque con efectos diferidos hasta junio de 2019.

Posteriormente, la Sentencia C-128 de 2018 analizó de fondo el contenido material de esas mismas normas, fijando criterios sobre la intervención policial y la participación de la seguridad privada.

Este doble escenario —normas retiradas del ordenamiento jurídico, pero con criterios jurisprudenciales vigentes— derivó en un debate entre la Policía Nacional, la Dimayor y la Federación Colombiana de Fútbol sobre quién debía asumir la seguridad en los estadios, lo que incluso obstaculizó la actualización de protocolos oficiales.

Antecedentes procesales

Ante este panorama, el Ministerio del Interior formuló una consulta ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, orientada a resolver cuatro interrogantes principales.

La vigencia de los artículos 52 y 62 de la Ley 1801 de 2016, la definición del responsable de la seguridad en eventos masivos; las competencias de la Policía Nacional frente a las empresas de vigilancia privada y logística. Los escenarios que justifican la intervención policial en estos eventos.

La Sala delimitó su intervención recordando que su función es consultiva y no jurisdiccional, lo que implica que no puede emitir juicios de valor sobre decisiones judiciales, sino interpretar el ordenamiento vigente a la luz de la jurisprudencia constitucional.

En ese contexto, el problema jurídico se centró en establecer el alcance de las competencias de la Policía Nacional y de los particulares en eventos con aglomeraciones, especialmente partidos de fútbol, a partir del marco constitucional y de los criterios fijados por la Corte Constitucional.

Pilares normativos

El Consejo de Estado construyó su análisis sobre tres pilares normativos: el marco constitucional de la Policía Nacional, la regulación de la vigilancia privada y el principio de exclusividad de la fuerza pública.

En primer lugar, reiteró que la Policía Nacional, como cuerpo armado permanente de naturaleza civil, tiene la función constitucional de garantizar el orden público, la convivencia y el ejercicio de los derechos fundamentales, en cumplimiento de los artículos 2 y 218 de la Constitución.

En segundo lugar, precisó que las empresas de vigilancia y seguridad privada operan bajo un régimen restringido: su función es preventiva y limitada a la protección de bienes o personas específicas, sin que puedan asumir tareas propias del Estado.

Finalmente, el concepto se apoya en el principio de exclusividad de la fuerza pública, según el cual el uso legítimo de la fuerza y la preservación del orden público son competencias indelegables del Estado.

A partir de estos elementos, la Sala acogió los criterios de una sentencia anterior, la S C-128 de 2018, según los cuales la intervención de la Policía Nacional no es opcional ni subsidiaria, sino obligatoria cuando exista riesgo para el orden público o la convivencia; la seguridad privada cumple un papel complementario, no sustitutivo; los organizadores no pueden asumir funciones propias de la fuerza pública.

Además, se estableció que la contratación de servicios privados no exonera ni desplaza a la Policía de sus deberes constitucionales, incluso en eventos organizados por particulares.

Más allá de resolver la consulta, el concepto deja un reproche implícito pero contundente: la ambigüedad normativa y la interpretación errónea de las decisiones judiciales han generado vacíos que comprometen la seguridad en eventos masivos.

El Consejo de Estado advierte que trasladar la responsabilidad de la seguridad a los organizadores o a empresas privadas no solo desconoce la Constitución, sino que pone en riesgo la vida, la integridad personal y la convivencia ciudadana.

En esa línea, enfatiza que los eventos deportivos —especialmente los partidos de fútbol— constituyen aglomeraciones complejas con alto potencial de riesgo, lo que exige la presencia activa del Estado.

Las aglomeraciones

El Consejo de Estado estableció parámetros precisos para determinar los escenarios en los que resulta obligatoria la intervención de la Policía Nacional en eventos con aglomeraciones de público.

Según el concepto, dicha intervención se justifica cuando existan riesgos para la comunidad o para los bienes, cuando se vea comprometido el orden público o cuando sea necesario verificar el cumplimiento de las normas de convivencia.

En estos supuestos, la presencia de la fuerza pública no solo es legítima, sino constitucionalmente exigible.

En contraste, la Sala delimitó con rigor el alcance de la seguridad privada. Señaló que las empresas de vigilancia y logística no están facultadas para garantizar el orden público ni para ejercer funciones coercitivas propias del Estado.

Su papel se restringe a labores de apoyo, de carácter logístico o de protección no intrusiva, sin que puedan sustituir ni desplazar la actuación de la autoridad policial.

A partir de este análisis, el concepto desarrolla una tesis central: en los eventos deportivos con aglomeraciones se configura un modelo de seguridad concurrente, pero no equivalente.

La Policía Nacional mantiene una responsabilidad principal e indelegable en la preservación del orden público, mientras que la seguridad privada actúa de manera subordinada y complementaria.

En consecuencia, cualquier interpretación que pretenda trasladar la carga de la seguridad a particulares resulta incompatible con la Constitución y con la jurisprudencia vigente. 

Bajo este entendido, el pronunciamiento del Consejo de Estado, aunque de carácter consultivo, se proyecta como un referente jurídico determinante para la redefinición de la política de seguridad en el fútbol colombiano, en un contexto marcado por la persistencia de hechos de violencia que continúan afectando la convivencia en los estadios.

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